Innovation et politique industrielle
par Xavier Ragot,
Economiste à l‘Ecole d’Economie de Paris, à l’Agence pour l’Innovation Industrielle, Rapporteur du rapport Beffa sur la Nouvelle politique industrielle.
Comme disparue dans les années 1970 de la réflexion économique et politique, on s’interroge régulièrement depuis deux ou trois ans en France, sur la nécessité d’une politique industrielle. On ne sait s’il s’agit d’un effet de mode. Mais il est certain que la montée en - puissance continue de la Chine dans le commerce international, intervenant concomitamment au blocage des autres leviers de l’action publique (encadrement strict des politique macro-économiques notamment) incite à penser à nouveau cette dernière dans les termes de politique industrielle. Même si, en raison des évolutions structurelles du système productif, on la présente aujourd’hui, en tant que « politique de l’innovation ».
Quatre points seront exposés :
le bilan industriel de la France,
les défaillances du marché justifiant une politique industrielle (justification exclusive selon la réglementation européenne en vigueur depuis janvier 2007),
les modalités d’intervention étatique réussies dans le monde,
et les outils actuels à la disposition d’une telle politique, en France.
Activités d’innovation en France
Selon l’O.C.D.E., à l’inverse des Etats-Unis, on note en France, une quasi-absence d’industries de haute technologie dans la valeur ajoutée. L’Allemagne, quant à elle, se situe au niveau d’une industrialisation de moyenne-haute technologie. Quant à l’emploi, la situation est la même, avec seulement 1,8% de l’emploi dans la haute technologie, contre 4 ,5 % en Irlande par exemple.
Mais est-ce vraiment un problème ? Après tout, si l’on raisonne en termes d’avantages comparatifs, il s’agit peut-être d’une spécialisation efficiente dans les industries de moyenne et basse technologie.
Autre indicateur de la faiblesse relative de l’industrie de technologie en France : la dépense intérieure de recherche et développement (RD) des entreprises (en pourcentage du PIB).
Si l’on constate en général 1 % de recherche publique, quel que soit le pays développé étudié, il existe par contre, de grandes différences en matière d’importance relative de la recherche privée :
0,3% du PIB en France
1,3% au Japon
0,7% en Allemagne.
NB : ces chiffres correspondent bien aux spécialisations industrielles présentées partiellement plus haut.
A l’opposé, si l’on mesure l’intensité de la RD rapportée à la valeur ajoutée par les industries de haute technologie (RD/VA), la France est classée première. En effet, si elle compte peu d’entreprises dans ce secteur, ces dernières font les plus gros efforts de RD au monde.
Alors, y a-t-il un problème ? L’Etat doit-il intervenir, ou non si en fait, la France est spécialisée de façon efficiente ?
Passons en revue les diverses causes habituellement é(in)voquées :
la faible croissance du nombre des P.M.E. :
cf. le rapport J.P. Betbèze et Ch. Saint-Etienne du Conseil d’Analyse Economique,
« Une stratégie PME pour la France » ; à comparer au Mittelstrand allemand où l’Etat aide la recherche de « taille moyenne » ;
la faiblesse du lien entre la recherche publique et la recherche industrielle ;
mais alors (question induite) faudrait-il aider les grosses ou les petites entreprises ?
la faiblesse du nombre des dépôts de brevets ( faible croissance et faible niveau) ;
mais alors, à qui la « faute » ? A la recherche publique, à la recherche privée, ou plus précisément au manque de relations d’échange structurées, continues, durables entre les deux acteurs ?
Les défaillances du marché
Dans le droit fil du Consensus de Lisbonne sur l’innovation dans la zone euro, « L’’encadrement communautaire... des politiques d’innovation » est en vigueur depuis le 1er janvier 2007. Il justifie l’intervention publique dans les cas exclusifs de défaillance du marché :
Externalités et biens publics
Imperfections et asymétries d’information qui engendrent un sous-financement, un
rationnement du crédit (car les risques sont peu contrôlables par les financeurs, surtout ceux encourus par les P.M.E.).
C’est la raison pour laquelle l’Union Européenne ne conteste pas l’aide publique nationale aux P.M.E. Néanmoins, la question des innovateurs travaillant dans les grandes entreprises reste ouverte. C’est le cas des chercheurs des grandes entreprises qui ne reçoivent pas l’aval de leur hiérarchie. Par conséquent, il y a des opportunités qui ne sont pas saisies, des manques à gagner, des coûts d’opportunité.
Problèmes de coordination et de réseaux, entre les P.M.E., et entre la recherche
publique et la recherche privée. En effet, le cas de la Silicon Valley est peu reproductible. C’est ce constat qui a justifié l’élaboration en France, d’une liste de Pôles de compétitivité.
« Empiriquement », l’enquête menée par le S.E.S.S.I. (Service des Etudes et Statistiques Industrielles) du Ministère de l’Economie et des Finances de novembre 2006 auprès des entreprises, pour connaître, sur la base de leurs déclarations, les freins à l’innovation, fait apparaître en premier lieu, les problèmes de financement et les coûts d’innovation.
L’intervention publique
Avant de lister quelques formes de politiques industrielles réussies dans le monde, il faut relever les échecs majeurs.
Les défaillances de l’Etat
Leurs explications s’articulent essentiellement autour des manques d’informations disponibles et d’incitations à mieux faire : un projet sans demande (ex : en France, celui de la TéléVision de Haute Définition dans les années 1970) ; les mauvaises options technologiques ou le mauvais choix d’entreprises (ex : le Plan Calcul de Bull, échec qui coûta 8 milliards d’euros à l’Etat) ; les effets d’aubaine : l’aide publique vient alors financer des projets qui l’auraient été de toute façon, sans cette dernière ; l’action de lobbies (pressions de nature politique, hors considération strictement économique) ; l’entêtement à financer un projet, nonobstant l’évidence de son échec (le cas d’un projet devenu le « joujou », le « hochet » de décideurs publics).
Modèles de politiques publiques réussies à l’international :
le modèle : recherche publique-entreprise publique-demande publique. Exemple des grands projets français « pompidoliens » et suivants, ainsi du T.G.V ; la Defense Advanced Research Projects Agency (D.A.R.P.A.) aux Etats-Unis : industrie d’armement et de recherches duales (militaire et à des fins civiles) ; le Ministry of International Trade and Industry (M.I.T.I. devenu le M.E.T.I.) au Japon : coopération des grandes entreprises, de l’Etat et des banques. C’est un modèle de rattrapage selon l’O.C.D.E. (car les tentatives de corruption sont fréquentes, à ce stade de développement) ; l’agence publique intégrée avec de grandes entreprises- cas du TEKES en Finlande (exemple de Nokia) avec deux formes : à la frontière technologique et de rattrapage.
Outils publics disponibles en France pour favoriser l’innovation
Le crédit impôt-recherche : 530 millions d’euros/ an (avec un plafond). Si on
considère les effets d’aubaine, le rendement est faible.
Les Pôles de compétitivité (66 dont 6 « mondiaux », pour 105 candidatures) :
600 millions d’euros /an dépensés par le Fonds de compétitivité des entreprises du Minéfi. Il y a certainement des externalités, mais on ne sait pas très bien où.
OSEO-ANVAR (Agence Nationale de Valorisation de la Recherche) : organisme qui
finance les P.M.E. innovantes : 80 millions d’euros - 3000 salariés travaillant pour l’agence de façon décentralisée sur le territoire.
Agence Nationale de la Recherche (ANR) : recherche publique fondamentale et en
interface dans l’industrie (entre les entreprises) : plan quadriennal de 825 millions d’euros (pas nécessairement renouvelable).
Agence de l’Innovation Industrielle (A.I.I.) : c’est une sorte de pôle de compétitivité ,
mais sans localisation géographique fixe. Elle finance au maximum, la moitié des projets de RD. L’Etat intervient ici sous forme de prêt aux entreprises, avec un intéressement aux résultats positifs éventuels. Sur le plan financier, c’est une sorte de grande joint-venture publique.
Le 7ème Programme-cadre pour 70 millions d’euros.
Les lois et les règlements, édictant des normes de production et de consommation. Il s’agit d’inciter à l’innovation pour respecter de nouvelles normes (par exemple sanitaires, de sécurité ou écologiques ...). Le risque existe cependant de poser des normes excessivement exigeantes rigoureuses, irréalisables en fait.
Schéma d’ensemble : en fonction de la taille du projet et de nature juridique de son initiative
SHAPE \* MERGEFORMAT
Commentaire
: la question économique fondamentale est de déterminer le lieu où les pouvoirs publics doivent affecter l’euro marginal. L’objectif est d’en dégager le rendement marginal supérieur, en terme d’innovation et donc de croissance ?
Mais sur ce plan, aujourd’hui, il n’existe pas de compte rendu (d’analyse) public de l’utilisation de l’argent public soutenant l’innovation des entreprises, qu’il s’agisse de subventions ou d’exemptions fiscales . Le bilan reste à établir. On ne sait pas son efficacité.
Conclusion :
Il existe divers échecs du marché justifiant des politiques industrielles en direction : des P.M.E. ; de la recherche publique ; des grandes entreprises.
Il existe cependant d’importants problèmes de coordination entre les différents outils publics mis en en œuvre . Il faut nécessairement progresser dans la connaissance et la maîtrise de ce domaine. Par comparaison bien sûr. C’est un atout, dont il faut relativiser cependant la portée, étant donné le déclin régulier de cette position de leader depuis 1991. C’est-à-dire des entreprises de taille moyenne, en fait celle des grosses P.M.E. qui font 1/5 de la recherche en Allemagne, quand les grandes entreprises en font 60%. En clair, le C.N.R.S. ne serait pas assez productif, et efficace quant aux intérêts industriels et à la diffusion, la mutualisation de ses résultats. C’est encore un exemple d’asymétrie d’information, mais dans ce cas, au sein même de la grande entreprise. Pour l’analyse économique, il faut aider les entreprises dont le rendement marginal (de l’aide) est supérieur. Par conséquent, il arrive souvent que la bonne allocation des ressources publiques aille en direction des grosses entreprises. C’est l’Ecole du Public Choice qui a le plus abouti cette critique des dérives bureaucratiques publiques. C’est un argument de Rodrick pour dénier un intérêt économique à une politique spécifiquement industrielle. C’est une politique industrielle contraire aux règles édictées par l’O.M.C. Ne pas confondre avec le fait rendu public récemment, de la somme totale des soutiens financiers aux entreprises : 67 milliards d’euros.
